Przegląd Urologiczny 2004/1 (23) wersja do druku | skomentuj ten artykuł | szybkie odnośniki
 
strona główna > archiwum > Przegląd Urologiczny 2004/1 (23) > Ustawa o NFZ niezgodna z Konstytucją

Ustawa o NFZ niezgodna z Konstytucją

7 stycznia b.r. przewodniczący składu sędziowskiego Trybunału Konstytucyjnego profesor Marek Safjan ogłosił, że część zapisów ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia jest niezgodna z Ustawą Zasadniczą. O tym, że ustawa może być niezgodna z Konstytucją sygnalizowaliśmy rok temu na łamach „Przeglądu Urologicznego”. Ustawę badał poszerzony, trzynastoosobowy skład sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie nie było jednogłośne - zdanie odrębne zgłosił prof. Bohdan Zdziennicki.

Orzeczenie brzmi: Zapisy artykułu 36-ego (ust.1) ustawy o NFZ w związku z przepisami tej ustawy dotyczącymi organizacji i zasad działania NFZ (rozdz. 1 i 4), zasad zabezpieczania potrzeb zdrowotnych i organizacji udzielania świadczeń zdrowotnych (rozdz. 5,6, 7 i 8), gospodarki finansowej (rozdz. 9), zasad nadzoru i kontroli wykonywania zadań NFZ (rozdz. 13) są niezgodne z artykułem 68 Konstytucji w związku z artykułem 2 Konstytucji. Artykuł 68 Konstytucji mówi o tym, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia a artykuł 2 - że Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Uchylone zapisy tracą moc 31-ego grudnia 2004-ego roku.

W uzasadnieniu prezes Trybunału Konstytucyjnego profesor Marek Safjan powiedział, że ustawa tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, narusza zasady państwa prawnego w zakresie konstytucyjnego prawa obywateli do równego dostępu do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Profesor Safjan argumentował, że ubezpieczony nie wie, do jakich świadczeń zdrowotnych ma prawo, a limitowanie usług wskazuje na brak równego dostępu do ochrony zdrowia.

Orzeczenie Trybunału oznacza, że do końca roku musi powstać nowa ustawa, która ureguluje funkcjonowanie służby zdrowia w Polsce. Do tego czasu będzie obowiązywać obecna ustawa o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia przygotowana przez ekipę byłego ministra zdrowia Mariusza Łapińskiego. Mimo że ustawa została uchylona w części, konieczne jest uchwalenie zupełnie nowej ustawy, bo uchylone zapisy naruszają fundamentalne zasady Konstytucji. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia Krzysztof Panas zapewnił, że do końca roku Fundusz będzie kontraktował świadczenia i płacił za leczenie zgodnie z obowiązującą ustawą.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Marek Safjan, uzasadniając wyrok, powiedział, że konieczne jest opracowanie nowego, całościowego prawa dotyczącego systemu ochrony zdrowia. Wyrok nie przesądza, jaki model systemu ma być w naszym kraju: scentralizowany czy zdecentralizowany, oparty na systemie kas chorych czy jednolitego funduszu, budżetowy czy ubezpieczeniowy, państwowy czy samorządowy. „Każdy z wybranych przez ustawodawcę modeli musi jednak odpowiadać określonym założeniom konstytucyjnym z punktu widzenia równości i dostępności świadczeń zdrowotnych” - podkreślił profesor Safjan. Dodał, że te założenia to przede wszystkim zagwarantowanie ze środków publicznych każdemu obywatelowi prawa do ochrony zdrowia na zasadzie równości. Zakres realizacji tego prawa może być określony jedynie w ustawie. Trybunał orzekł, że ustawa o Narodowym Funduszu Zdrowia nie spełnia tego zadania. „Ubezpieczony odprowadzający składkę zdrowotną nie wie, do jakiego typu świadczeń zdrowotnych ma prawo. Ustawa bowiem nie określa, ani koszyka świadczeń gwarantowanych, ani świadczeń ponadstandardowych, finansowanych ze środków własnych pacjenta, ani nawet jednoznacznych kryteriów formalnych, według których następować będzie konkretne ustalanie zakresu należnych pacjentowi świadczeń w ramach ustalonej w ustawie procedury” - powiedział profesor Safjan. Nowa ustawa będzie musiała wskazać zakres świadczeń gwarantowanych, przy czym zdaniem Trybunału świadczenia gwarantowane mogą być ujęte w katalogu pozytywnym (wyliczenie, jakie świadczenia należą się w ramach środków publicznych) lub negatywnym (jakie się nie należą). Jest też trzecia możliwość: czyli dokładne zdefiniowanie w ustawie terminu „świadczenie ponadstandardowe” i być może następnie, z zachowaniem norm konstytucyjnych, przekazanie właściwemu ministrowi delegacji do wymienienia takich świadczeń w rozporządzeniu. „Delegowanie musi być bardzo ostrożne” - zaznaczył prezes Trybunału Konstytucyjnego. Poprzednia ustawa o kasach chorych także nie zawierała przepisów dotyczących zakresu świadczeń gwarantowanych.

Sędzia sprawozdawca prof. Marian Zdyb powiedział, że Trybunał nie wnika w problem finansów, nie wskazuje, jaka powinna być składka. Istotne jest jednak to, czy beneficjent systemu wie, w jaki sposób może realizować swoje prawo do ochrony zdrowia i czy jest właściwy nadzór nad środkami publicznymi przeznaczonymi na ochronę zdrowia. Zdaniem Trybunału, zaskarżona ustawa nie realizuje również tych zasad. Trybunał podkreślił, że przyjęta w art. 36 ust. 1 zasada utworzenia NFZ, a rozwinięta w innych przepisach zaskarżonej ustawy konstrukcja systemu organizacji i finansowania świadczeń zdrowotnych „nie realizuje koniecznych wymagań w zakresie zapewnienia należytej kontroli i nadzoru nad gospodarowaniem środkami publicznymi”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, powstały na podstawie ustawy system jest dysfunkcyjny, zawiera sprzeczne ze sobą i nieprecyzyjne przepisy. „Ta dysfunkcja przejawia się na wielu poziomach: brak nadzoru nad pieniędzmi ze składki, krzyżowanie się kompetencji prezesa Funduszu i ministra zdrowia, wadliwość rozwiązań związanych z gospodarką finansową” - dodał prezes Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał stwierdził naruszenie zasad poprawnej legislacji przy określeniu kompetencji i zadań NFZ. Naruszeniem konstytucji jest także stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych, co Trybunał Konstytucyjny wykrył w ustawie. Według Trybunału, Konstytucja wyklucza możliwość zbudowania w Polsce systemu ochrony zdrowia opartego wyłącznie na mechanizmach rynkowych, bowiem w myśl konstytucji opieka zdrowotna należy się także tym obywatelom, którzy nie są w stanie za nią zapłacić. Według profesora Safjana, termin uchylenia przepisów ustawy o NFZ nie jest długi, ale dzięki temu dyscyplinujący dla ustawodawcy. Trybunał mógł dać czas na poprawienie ustawy nawet 18 miesięcy, ale tego nie zrobił.

Dlaczego doszło do uchwalenia takiej ustawy? To najczęściej zadawane dzisiaj pytanie.

Tymczasem już w trakcie prac nad ustawą zgłaszane były do niej liczne uwagi. Kiedy ustawa trafiła do prezydenta, część środowisk medycznych, prawników, polityków zaapelowała o jej zawetowanie. Rząd, Parlament i Prezydent nie słuchali jednak krytycznych głosów w tej sprawie. Teraz prezydent Aleksander Kwaśniewski powiedział, że nie uchyla się od odpowiedzialności za fiasko ustawy powołującej Narodowy Fundusz Zdrowia, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Ustawą Zasadniczą. Jednak, jego zdaniem, za to niepowodzenie odpowiada przede wszystkim ówczesne kierownictwo ministerstwa zdrowia, z Mariuszem Łapińskim na czele, który forsował projekt. W jednym z wywiadów, Aleksander Kwaśniewski przyznał, że po wyroku Trybunału zadał sobie pytanie „Dlaczego ja to podpisałem?”. Dodał, że doradcy zwracali mu uwagę na słabości ustawy, ale jej autorzy zapewniali, że jest ona niezbędna dla realizacji rządowej polityki w dziedzinie ochrony zdrowia. „Nie ma co chować głowy w piasek” - powiedział prezydent Kwaśniewski, zgadzając się, że rząd i premier Leszek Miller także ponoszą odpowiedzialność za fiasko niedoszłej reformy zdrowia. Premier przyznał: „jako szef rządu ponoszę część odpowiedzialności za ustawę, która okazała się zła, choć przekonywano nas, że jest dobra”.

Jak była reakcja środowiska lekarskiego na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego?

Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy z satysfakcją przyjął ten wyrok. Przewodniczący OZZL Krzysztof Bukiel wyraził nadzieję, że podczas pracy nad nowym projektem systemu opieki zdrowotnej politycy uwzględnią opinię środowiska medycznego. „Myślę, że tym razem politycy nie będą naprawiać systemu opieki zdrowotnej na własną rękę, bo widać wyraźnie, że to im nie wychodzi” - powiedział. Krzysztof Bukiel przypomniał, że środowiska medyczne wielokrotnie krytykowały ustawę o Narodowym Funduszu Zdrowia i opracowywały własne projekty. Ostatnio Porozumienie Środowisk Medycznych przedstawiły program racjonalnego systemu opieki zdrowotnej w Polsce.

OZZL wydał w tej sprawie specjalne oświadczenie: ”Trybunał w uzasadnieniu wyroku potwierdził wszystkie zarzuty stawiane przez OZZL ustawie od momentu jej uchwalenia. Trybunał odniósł się bowiem do takich rozwiązań, jak administracyjne limitowanie świadczeń zdrowotnych, brak określenia zakresu świadczeń gwarantowanych przez powszechne ubezpieczenie zdrowotne (...), tzw. konkurs ofert(...) oraz brak kontroli nad sposobem wydawania ich pieniędzy przez publicznego płatnika”. Dr Bukiel poinformował także, że OZZL zwrócił się do ministra zdrowia Leszka Sikorskiego z prośbą o spotkanie w sprawie włączenia Porozumienia Środowisk Medycznych do zespołu opracowującego zasady funkcjonowania nowego systemu opieki zdrowotnej. „W razie odmowy Porozumienie przedstawi własny projekt odpowiedniej ustawy, który zostanie przedstawiony Sejmowi w formie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej”.

Podobnie z satysfakcją przyjął wyrok kwestionujący część zapisów ustawy o ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej Konstanty Radziwiłł podkreślił, wyrok jest również jego satysfakcją osobistą.

Zdaniem prof. Michała Kuleszy, przedstawiciela wnioskodawców, uchylona w środę przez Trybunał Konstytucyjny ustawa o NFZ, to "bubel ustawodawczy”.

Ustawę zaskarżyli do Trybunału Konstytucyjnego posłowie Platformy Obywatelskiej. Pisaliśmy o tej inicjatywie na łamach Przeglądu Urologicznego w wywiadzie z posłanką Elżbietą Radziszewską (styczeń-luty 2003). Obecnie posłowie Platformy Obywatelskiej zapowiedzieli, że przygotują projekt nowej ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. W opinii polityków Platformy trzeba teraz jak najszybciej rozpocząć prace w parlamencie nad przygotowaniem zupełnie nowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych. Platforma proponuje powołać międzyklubową komisję parlamentarną, która się tym zajmie. Komisja taka powinna rozpocząć prace od odpowiedzi na pytanie jak ma wyglądać koszyk bezpłatnych usług zdrowotnych oraz podjąć decyzję o otwarciu rynku ubezpieczeń zdrowotnych. Posłowie PO chcą również złożyć wniosek o postawienie przed Trybunałem Stanu byłego ministra zdrowia Mariusza Łapińskiego, który doprowadził do likwidacji Kas Chorych i utworzenia w ich miejsce Narodowego Funduszu Zdrowia.

Minister zdrowia Leszek Sikorski nie wyklucza, że nowa ustawa o ochronie zdrowia powinna zdecentralizować organizację i finansowanie systemu ochrony zdrowia przy jednoczesnym zagwarantowaniu, że minister zdrowia - jak to określił „kreuje politykę zdrowotną”. Zaznaczył jednak, że koncepcja nowej ustawy może powstać dopiero po przeprowadzeniu szerokich konsultacji społecznych. „To wymaga szybkiej, ale konkretnej dyskusji publicznej” - podkreślił Sikorski. „Idea powinna być taka, że minister zdrowia kreuje politykę zdrowotną, ale musi nastąpić istotna decentralizacja organizacji i finansowania ochrony zdrowia, oparta o działalność samorządów” - powiedział Sikorski. Zastrzegł, że nie może jednak w pełni obecnie konstruować założeń programowych. Minister dodał, że przy tworzeniu nowej ustawy trzeba wziąć pod uwagę, że społeczeństwo może mieć już dość kolejnych rewolucji w dziedzinie ochrony zdrowia.